兵阙，马一营或止数十骑，兵一营或不满一、二百。既不成部分，而将校猥多，赐予廪给十倍士卒，递迁如额，不敢少损。帝患之，乃诏并废诸营，尝谓辅臣曰：“天下财用，朝廷稍加意，则所省不可胜计。乃者销并军营，计减军校十将以下三千馀人，除二节赐予及亻兼从廪给外，计一岁所省，为钱四十五万缗，米四十万石，纟由绢二十万疋，布三万端，马藁二百万。庶事若此，邦财可胜用哉！”初，帝议并营，大臣皆以为兵骄已久，遽并之，必召乱。帝不听，独王安石赞帝力行之。自熙宁至元丰，岁有废并甚众。
三年，枢密院文彦博等上在京开封府界及京东等路禁军数，帝亦自内出治平中兵数参照，顾问久之，遂诏殿前司：“虎翼除水军一指挥外，六十指挥，各以五百人为额，总三万四百人。在京增广勇五指挥，共二千人。开封府府界定六万二千人，京东五万一千二百人，两浙四千人，江东五千二百人，江西六千八百人，湖南八千三百人，湖北万二千人，福建四千五百人，广南东、西千二百人，川陕三路四千四百人为额。在京其馀指挥，并河东、陕西、京西、淮南路前已拨并，其河北以人数尚多，须後命。”是月，诏河北禁军，以七万为额。初，河北兵籍，比诸路为多。其沿边者，悉仰给三司，言事者屡请损其数，因拨并畸零，立额为七万。以京东土地饶沃，租赋有馀，於是增置武卫军，严其训练之法，不数年皆为精兵。至是分隶河北四路。後又以三千人戍扬、杭州、江军府，以议言东南兵募寡，而盗贼多故也。其後又团结诸军，置将分领，谓之将云。八月，帝手诏：“仓吏给军粮，例有亏减，出军之家，侵牟益甚，岂朕所以爱养兵卒之意？自今给粮，毋损其数。三司具为令。”於是严河仓乞取减刻罪赏，而兵粮每石及十斗，士卒欢呼。 十二月，诏行保甲法。畿内之民，十家为一保，选主户有力者一人为保长；五十家为一大保，选一人为大保长；十大保为一都保，选为众所服者为都保正，又以人为之副。应主客户两丁以上，选一人为保丁。附保，两丁以上有馀力，丁壮勇者亦附之，内家赀最厚、材力过人者亦充保丁。兵器弊禁者听习。每一大保夜轮五人警盗。凡告捕所获，以赏格从事。同保犯强盗、杀人、放火、强奸、掠人、传习妖教、造畜蛊毒，知而不告，依律伍保法。馀事千已，又非敕律所听纠，皆毋得告，虽知情亦勿坐。若於法类保合坐罪者乃坐之。其居停强盗三人，经三日，保邻虽不知情，科失觉罪。逃移、死绝，同保不及五家，并地保。有自外入保者，收为同保，户数足则附之，俟及十家，则别为保，置牌以书其户数姓名。遣官先行畿甸，既就绪，遂推之五路，以遍於天下。
王安石欲变募兵而行保甲，帝从其议。帝尝言节财用，安石对以减兵最急。帝曰：“比庆历时，数已甚减矣。”因举河北、陕西兵数，虑募兵太少，又训练不精。安石曰：“精训练募兵，而鼓舞三路之民习兵，则兵可省。臣屡言，河北旧为武人割据，内抗朝廷，外敌四邻，亦有御奚、契丹者，兵储不外求而足。今河北户口蕃息，又举天下财物奉之，常苦不足，以当一面之夷狄，其施设乃不如武人割据时。此无他，惟能专用其民故也。臣以为倘不能理兵，稍复古制，则中国无富强之理。陛下若欲去数百年募兵之弊，则宜果断，立法制令，本末备具，不然，无补也。”帝曰：“制而用之，在法当预立条制，以渐推行可也。”安石又曰：“陛下以为柴世宗能辟土疆、服天下者何也？”帝曰：“世宗非能果断乎？”安石曰：“是也。世宗能使兵威复振，非但高平之战能斩樊爱能等而已，天下盗贼、杀人亡命者，皆募以为禁军。史臣以为当时孤子寡妇，见仇雠而不敢校，後悔之莫有贷者。臣以为史官不足以知世宗，世宗非悔也。方中国兵弱，以为非募此辈不足以胜诸僭伪之国。及所募已足，则法不可久弛，故不复贷其死，此乃定计数於前，必事功於後，岂以为悔也？世宗募盗贼、杀人亡命者以为禁卫，不以为虞，诚有帝王威略故也。今当平世，发义勇入卫，有爵赏禄为劝利，而乃更忧其为变，岂笃论哉？大抵世人习见募兵，而不见民兵之事，故一闻此议，则不能无骇。然募之法不变，乃实可忧也。”彦博等又以为士兵难使千里出戍。安石曰：“前代征琉球，讨党项，岂非府兵乎？”帝曰：“募兵专於战守，故或可恃；至民兵，则兵农其业相半，可恃以战守乎？”安石曰：“唐以前未有黥兵，然亦可以战守。臣以为募兵与民兵无异，顾所用将帅何如尔。”
一日，帝批：“陈留县见行保甲，每十人一小保，中三人或五人须要弓箭，县吏督责，无者有刑。又每保令置鼓，人置一鼓，费钱不少。至有质衣而买弓箭者，可见贫乏艰於出备，可速指挥禁戢。”安石曰：“民贫宜有之。抑民使置弓箭，则法所弗许也。往者冬阅及巡检番上，唯就用官弓矢而已，不知百姓何故至於质衣也。然自生民以来，兵农为一，男子生则以桑弧蓬矢射四方，明弓矢者男子之所有事。盖耒耜以养生，弓矢以免死，皆凡民所宜自具，自古未有造耒耜、弓矢以给百姓者也。然则，虽使百姓置弓矢未为过。第陛下忧恤百姓甚至，故今立法一听民便尔。且府界素多